Exploration de controverses 3

t1: Réforme sucrière

Posted by team_3_1 on December 10, 2004 03:41 PM, in categorie(s): Team 1: filière sucre
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Pour qui l'addition sera-t-elle la plus salée?

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Réforme sucrière: Pour qui l'addition sera-t-elle la plus salée?

Le sucre est produit à partir de deux matières premières: la canne à sucre cultivée par les pays du Sud et la betterave cultivée dans les pays du Nord. L'Union Européenne garantit des taux préférentiels aux pays ACP (accords de Cotonou), tandis que la production de sucre à l'intérieur de l'Union est subventionnée et protégée par un système de quotas. En septembre 2002, le Brésil, l'Australie et la Thaïlande, qui comptent parmi les plus gros exportateurs de sucre portent plainte devant l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) contre ces subventions. Ces quotas sont également remis en cause dans le cadre de la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) suite à l'élargissement de l'Union Européenne. Un contexte qui conduit à d'importantes restructurations industrielles dans le secteur sucrier. Ces restructurations auront des conséquences importantes, non seulement au sein de l'Union mais également dans tous les autres pays producteurs. La controverse que nous allons explorer consiste à s'interroger sur l'impact qu'auront ces changements de manière globale. Au cours de nos recherches, beaucoup d'autres controverses sont apparues. Nous ne les avons pas approfondies mais il nous semble important d'au moins les citer.

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Réforme sucrière:
Pour qui l'addition sera-t-elle la plus salée?

1. Introduction.

Le sucre est produit à partir de deux matières premières: la canne à sucre cultivée par les pays du Sud et la betterave sucrière cultivée dans les pays du Nord. L'Union Européenne garantit des taux préférentiels aux pays ACP (accords de Cotonou), tandis que la production de sucre à l'intérieur de l'Union est subventionnée et protégée par un système de quotas.
En septembre 2002, le Brésil, l'Australie et la Thaïlande, qui comptent parmi les plus gros exportateurs mondiaux de sucre portent plainte devant l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) contre ces subventions. Les quotas sont également remis en cause dans le cadre de la réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) suite à l'élargissement de l'Union Européenne. Un contexte qui conduit à d'importantes restructurations industrielles dans le secteur sucrier.
Ces restructurations auront des conséquences importantes, non seulement au sein de l'Union, mais également dans tous les autres pays producteurs. La controverse que nous allons explorer consiste à s'interroger sur l'impact qu'auront ces changements de manière globale. Au cours de nos recherches, beaucoup d'autres controverses sont apparues. Nous ne les avons pas approfondies mais il nous semble important d'au moins les citer.

2. Développement.
2.1. Présentation du marché du sucre.
Le sucre est produit par plus de 130 pays à travers le monde. La canne apporte environ 65 à 70% de la production totale. Celle-ci s’élevait en 2002 à 143 millions de tonnes.
La canne à sucre est principalement produite dans les zones tropicales et subtropicales, au sein des pays en développement alors que la betterave sucrière est une plante des régions tempérées, cultivée presque exclusivement dans les pays développés. Les seules exceptions à la règle sont la Chine et les Etats-Unis qui produisent indifféremment les deux types de plantes.
Le sucre est depuis longtemps, et de plus en plus, un aliment clé entrant dans la composition d’une grande quantité de produits (boissons gazeuses, chocolat, gâteaux, confitures, céréales, yoghourts, marinades, etc.). Cela explique les augmentations importantes de rendement, poussées par le besoin d’augmenter la production, de ces deux cultures au cours des 40 dernières années.

Le marché mondial du sucre est qualifié de « maigre ». Acheteurs et vendeurs sont peu nombreux et les prix varient fortement en fonction des quantités de sucre disponibles sur le marché.
On considère que près de 30% de la production mondiale de sucre est commercialisée sur le marché international. Le Brésil est depuis 1995 le premier exportateur avec une part de marché de 18%. Il a ainsi dépassé l’Union Européenne qui occupait cette position depuis longtemps. Les autres gros producteurs mondiaux sont l’Australie, la Thaïlande, Cuba, l’Ukraine et le Guatemala.
On peut observer une forte concentration de la production dans les grands pays producteurs durant les 20 dernières années : en 1980, les 10 plus grands producteurs arrivaient à 56% de la production totale pour passer à 70% en 2001.
Les pays en voie de développement représentent plus de 60% de la consommation globale de sucre et ce sont ces pays qui seront sans doute la principale source d’augmentation de la demande.
2.2. Politiques économiques.
2.2.1. L’union européenne.
L’UE protège sa production de betterave sucrière à travers des subventions très importantes (notamment des subventions à l’exportation) et des taxes d’importation élevées sur le sucre de canne en provenance des pays du Sud. Les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) bénéficient d’accords préférentiels sur des quotas fixés. Toutes ces mesures ont été prises dans le cadre de la politique agricole commune (PAC). Par ailleurs, les prix garantis par l’UE à ses producteurs sont en moyenne deux fois et demie plus élevés que ceux du marché mondial !
Ces exportations subventionnées contribuent à augmenter les quantités disponibles sur le marché international et donc à maintenir le prix mondial à un niveau faible, affectant ainsi les revenus de nombreux producteurs du Sud ne bénéficiant, eux, d’aucune aide comparable.

Plus en détails :
Les quotas de production de sucre de l'Union européenne se répartissent en trois catégories : A, B et C. Ils sont destinés à régir la production et les échanges de sucres, d'isoglucoses et de sirops d'inuline.

- Les quotas A et B (de 2001/02 à 2005/06)
La production sous quota A et B est garantie par un prix minimum d'achat et des restitutions à l'exportation. Les quotas sont alloués pour chaque pays qui les répartit entre les entreprises sucrières. En principe la quantité du quota A correspond à la consommation de sucre estimée pour la campagne en cours dans l'Union européenne et le quota B correspond aux exportations bénéficiant de restitutions.
Ces quotas sont définis pour le sucre (blanc ou brut), l'isoglucose et le sirop d'inuline. Des organismes d'interventions achètent les quantités qui leur sont offertes dès que le prix intra-communautaire atteint les prix minimums.
Des restitutions à l'exportation sont versées afin de compenser la différence entre le prix intra européen et le prix mondial du sucre. A l'inverse un prélèvement à l'exportation est perçu lorsque le prix mondial est supérieur de 10% au prix intra-communautaire.
- Le sucre C
Il couvre les quantités produites hors quotas (A et B cumulés) et ne bénéficient d'aucune garantie. Les quantités en surplus peuvent être exportées sur le marché mondial sans restitutions. Le producteur peut cependant choisir de reporter cette quantité sur l'année de commercialisation suivante en le stockant au minimum 12 mois et l'intégrer ainsi au quota A de l'année suivante.

2.2.2. Les pays ACP (Afrique-Caraïbe-Pacifique).

L'Accord de Cotonou est entré en vigueur en avril 2003 pour une période de 20 ans (avec une révision tous les 5 ans). Il définit un cadre spécifique ouvrant l'accès à des conditions préférentielles réciproques entre l'Union européenne et les 78 Etats-membres du groupe des pays A.C.P.. Un accès privilégié est accordé à certains pays A.C.P. sous forme de quotas d'importation à droits préférentiels. Parmi ceux-ci, Maurice et Fidji se voient octroyer les quotas les plus importants avec respectivement 40% et 13,4% du quota global.
Les quantités de sucre de canne (blanc ou brut) sont convenues (exprimées en équivalent sucre blanc) pour chaque période de douze mois.
Ce sucre peut être importé hors droits de douane sur le marché européen. Il bénéficie d'un prix garanti négocié annuellement entre l'Union européenne et les pays A.C.P. En pratique, à l'intérieur du quota, ce prix garanti est le même que le prix d'intervention. Le sucre des pays A.C.P. bénéficie donc des mêmes conditions que celles accordées au sucre européen. Le prix qui découle de cette négociation est la clé de l'avantage accordé au sucre A.C.P..
Il existe un cas particuliers entre l'Union européenne et l'Inde (pays non A.C.P.) à qui elle fournit un accès libre de droits de douane pour un quota de 10 000 tonnes.

2.2.3. Le Brésil
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Avec actuellement 320 usines traitant au total 389millions de tonnes de canne à sucre en 2004, soit 40% de la production mondiale, le Brésil,, est le premier producteur mondial devant l'Inde et l'Australie, il est également le premier exportateur mondial devant l’Union Européenne.

2.2.4 La politique sucrière des Etats-Unis

La politique agricole américaine en matière de sucre se décompose en deux instruments principaux : le système de quotas à droits réduits (Tariff Rate Quota, TRQ) qui permet de réguler l'offre sur le marché américain et le programme des "price support loan"qui garantit un prix minimum aux transformateurs et aux producteurs.
Cette politique est assez similaire à celle de l’union européenne. Le système de quotas à droits réduits permet à une quarantaine de pays de bénéficier d’un système dépourvu de doit de douane et à un prix supérieur au marché mondial. Comme pour l’UE, la quantité totale de sucre bénéficiant de ce système est limitée.
A l’intérieur du pays, les revenus des producteurs et des transformateurs sont garantis par plusieurs systèmes (prêts, subsides,...) Aux USA le prix du sucre est moins élevé qu’en Europe mais encore bien supérieur au prix actuel dans l’Union

2.3. La réforme de la PAC.

Le 27 septembre 2002, le Brésil, l’Australie et le Thaïlande ont adressé une plainte à l’OMC (Organisation mondiale du commerce). Cette plainte porte sur la politique de l’UE qui, d’une part, protège de manière très ferme son marché et, d’autre part, subventionne les producteurs européens et ceux des anciennes colonies. Ces trois pays faisaient valoir que les subventions européennes entraînaient des "distorsions graves dans le commerce mondial de sucre".
Ainsi l’UE, importante exportatrice de sucre blanc, se voit accusée de faire plonger le cours mondial du sucre.
L’OMC a donné raison à ces trois pays et donc contraint L’UE à entamer une réforme de sa politique commerciale du sucre. C’est dans cette optique que l’UE a fait une proposition de réforme en juillet 2004.

Suite à la plainte déposée auprès de l’OMC par 3 pays gros producteurs de sucre en 2002 (Brésil, Thailande et Australie), suite aussi à son élargissement et à sa longue immobilité en ce qui concerne sa ploitique sucrière, l’Union Européenne s’est vue obligée de réformer de manière assez importante sa politique sucrière.

L’UE a déjà proposé un projet de réforme qui est résumé ici :

Selon le projet, d'ici à fin 2007, le prix garanti du sucre tomberait en deux étapes de son niveau actuel de 632 euros la tonne à 506 puis 421 euros la tonne.
- Le quota annuel de production pour l'ensemble de l'UE, aujourd'hui de 17,4 millions de tonnes, sera réduit de 1,3 million en 2005/06 , puis de 500 000 tonnes sur trois ans pour tomber à 14, 6 millions de tonnes en 2008/09.
- Les exportations subventionnées seront encore plus drastiquement réduites pour passer de 2,4 millions de tonnes annuelles à seulement 400 000 tonnes.
- Bruxelles prévoit de compenser partiellement, à hauteur de 60%, les pertes de revenus engendrées pour les producteurs européens. Une enveloppe de 895 millions d'euros de compensation est prévue sur la période 2005-07, dont le plus gros ira aux deux principaux pays producteurs, l'Allemagne et la France. Elle sera portée à 1, 34 milliard d'euros en 2007/08.
- La restructuration prévoit aussi une transférabilité des quotas d’une zone de production à une autre.

CONSEQUENCES (PROBABLES) DE LA REFORME

- Pour l’UE

Une baisse directe de revenu va découler de cette réforme ; pour le producteur (l’agriculteur), ainsi que pour les transformateurs. (sucreries). Des restructurations ont déjà lieu ; pour être plus compétitifs, trois groupes sucriers ont récemment fusionnés en Belgique. D’autre part, certaines sucreries ont dû fermer, mettant bon nombre de travailleurs à la porte.
L’agriculteur a encore le choix de planter autre chose que de la betterave, mais de toute manière il en souffrira car la culture de la betterave est plus rentable qu’aucune autre. De plus cette plante racine occupe une place prépondérante dans une rotation, tant au niveau fertilisation que maintien de la structure du sol.( tête de rotation)
Une des conséquences au niveau européen est de voir la production se concentrer sur quelques régions plus compétitives, formant de cette manière d’énormes pôles industriels et ne laissant aucune chance aux industries mineures et éliminant les zones (très nombreuses jadis) traditionnelles de production de sucre. Ce mouvement , qui est déjà observable risque de s’amplifier considérablement du fait de la réforme. (transferabilité des quotas)

- Pour les pays ACP et PMA

Dans ces pays, on observe avec beaucoup d’attention et d’un œil très critique les décisions de l’Union. En effet , pour ces pays, des intérêts énormes sont mis en jeu ; l’abolition, ou même la restriction des ventes de sucre à prix préférentiels à l’Europe pourrait avoir des conséquences catastrophiques. Dans certains pays, l’industrie sucrière, subventionnée par l’Europe, occupe un rôle prépondérant ; elle permet parfois de voir se développer des infrastructures liées à l’éducation, à la santé, sans compter le nombre d’emplois qu’elle fournit aux travailleurs locaux.
Pour le moment, ces pays ne sont pas satisfaits du projet de réforme : Le point principal est la réduction des prix qui aura des conséquences pour ces pays, L’UE ne propose aucun mécanisme d’ajustement face à ces bouleversements.

2.4. Les controverses.

En parcourant nos différentes sources d’informations (Internet pour la majeure partie), nous nous sommes rendus compte que le sujet que nous traitions était au centre de nombreuses controverses que nous allons maintenant citer et quelque peu développer :

- La réforme telle qu’elle est présentée à l’heure actuelle entraînera-t-elle les conséquences espérées, à savoir favoriser le développement économique du plus grand nombre?
Il nous semble assez évident que la réponse à cette question est non, en effet la réforme risque de simplement déplacer le déséquilibre actuel sans vraiment établir d’équilibre durable.

- Est-il possible de combiner le développement social de nos agriculteurs et des paysans du Sud ?
On se rend effectivement compte qu’il est très difficile de concilier la protection des intérêts des agriculteurs européens tout en garantissant une aide au développement pour les pays moins avancés envers lesquels l’Europe a des engagements sérieux. Et s’il est impossible de faire cette conciliation, sur quelles bases peut-on privilégier l’un ou l’autre des acteurs?

- Le développement économique entraîne-t-il toujours un développement social en parallèle ?
Cette hypothèse est bien souvent soutenue mais il faut se poser la question de savoir si cette réforme va permettre un développement des conditions de vie et de santé et d’éducation des coupeurs de canne brésiliens (par exemple) ou si elle va encore augmenter le chiffre d’affaire des grosses entreprises souvent étrangères qui gèrent les plantations. C’est donc le problème de fond de la redistribution des richesses qui est évoqué ici, et il semblerait que le projet de réforme ne garantisse pas la résolution de ce problème, loin de là.

- Quid du problème de santé publique ?
La surconsommation de sucre fait de plus en plus parler d’elle. Dans cette optique, quel est l’avenir de la filière sucrière?

3. Conclusion.

Toutes ces questions controversées et bien d’autres encore n’ont pas de bonne ou de mauvaise réponse, ce sont néanmoins des questions importantes sur lesquelles il est intéressant de se pencher afin de découvrir la complexité et la diversité des raisonnements qui tentent d’y répondre.
Ce séminaire d’exploration de controverses nous a permis d’acquérir des connaissances sur un sujet qui peut paraître assez spécialisé (qui s’intéresse à la réforme du secteur sucrier si ce n’est les planteurs de betteraves ?...) mais qui au final touche à des questions fondamentales comme le montrent les différentes controverses soulevées.
Nous avons également pu nous rendre compte qu’il est assez facile de trouver des positions communes à une large échelle mais que plus on va vers les intérêts particuliers, plus ces positions communes se transforment en rivalités. Il est autrement dit très difficile de trouver un système « gagnant-gagnant » face à la logique du « gagnant-perdant », surtout lorsque les intérêts des uns ont plus de poids que ceux des autres.

4. Sources.
-www.fao.org
-www.protegez-vous.qc.ca
-http://r0.unctad.org/infocomm/francais/sucre/ecopol.htm
-http://www.autresbresils.net/dossiers/sucre1.htm
-http://www.lalibre.be/article.phtml?id=10&subid=83&art_id=188514
-http://europa.eu.int/scadplus/leg/fr/lvb/l11066.htm
-http://www.ictsd.org/pass_synthese/02-11/story1.htm